普惠金融基本含义是能有效和全方位地为社会所有阶层及群体提供服务的金融体系，特别是为农民、小微企业、城镇低收入人群等弱势群体提供金融服务。长期以来农村地区一直存在着“三农”贷款难、贷款贵、金融覆盖面不广的问题，农村地区普惠金融发展存在较多制约因素。
发展普惠金融存在的问题
1、基础金融服务可得性不足。基础金融服务包括开立账户、存取款、汇款转账等，这是大众享有金融服务的起点，也是金融普惠的基本要求。近年来，人民银行推行了银行卡助农取款服务，但由于各村、各服务点的经济情况、业务需求差异、观念差异等原因，各服务点的业务量相差较大，有的服务点成为摆设，没有发挥便民服务的作用。
2、金融排斥现象存在。一是信贷排斥。近年来，有的商业银行相当部分的资金没有用于当地农村的发展。二是保险排斥。当前农业政策性保险品种主要集中在玉米、小麦种植和猪、奶牛养殖方面，而能给农民带来较高收益的生产项目如特色种植、养殖业等，则不在政策性保险保障范围内，特别是针对农业生产的商业性保险品种非常少。
3、扶贫金融发展不具备财务可持续性。当前提供扶贫金融服务的主要是政府扶贫办下属的扶贫互助合作社和部分金融机构开展的创新信贷服务。整体看，扶贫金融服务的可持续性较差：一是扶贫资金少。二是扶贫款项到位情况受财政制约。
4、小额金融供给不足。近年来，在各项政策的影响下，农村地区获得贷款支持的农户数量有所增加，但农户的信贷渗透率仍处于较低水平。
推动普惠金融发展的政策建议
1、建立对称性普惠金融供给体系，扩大金融广度。在农村地区推进普惠金融发展，必须根据对称性原则，结合特定群体的金融需求特性，开发“对称”的金融产品和工具，建立“对称性”金融供给体系。
(1)建立政策性普惠金融机构。这类金融机构可以现有的扶贫互助社为基础，不以盈利为目的，主要解决贫困人口金融需求。其运营资金可来源于国家投资、各类扶贫资金或农村地区存款等，资金量要比目前的扶贫互助社有量级上的较大改变。对这类金融机构可以实行特殊的税收政策和监管要求，对从业人员要加强微小贷款管理技术的培训，提高从业人员管控小贷风险的能力，使其逐渐实现财务可持续。
(2)鼓励其他金融机构参与普惠金融。进一步落实金融机构涉农贷款增量奖励、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策，增加对大型金融机构涉农贷款增量的奖励措施。要以正向激励为主，完善财政、税收和产业政策有机结合的长期化和制度化的政策扶持体系，将风险拨备、呆坏账核销等支持政策嵌入差异化监管制度。
2、设立乡村综合金融服务机构，增加基本金融服务供给。除了在农村地区增加金融机构物理网点外，还可由各金融机构联合在乡村设立综合性金融服务机构，以解决农村地区基础金融服务可得性问题。该机构可发挥三方面职能：
(1)代理各金融机构业务。包括各银行的基础金融服务、理财服务，各保险公司的保险业务，证券公司基金业务等，也可代理各类涉农补贴的发放业务，未来也可提供农产品期货行情咨询、期货买卖等业务。
(2)开展农村社会信用体系建设。建立涵盖农村户籍信息、房产信息、土地信息、信贷记录信息、治安信息、人口流动信息等在内的农村社会管理信息数据库，以此为基础评定信用村、信用户，并为农村金融机构贷款发放、贷后管理、贷款收回、坏账追讨等提供信息支持。
(3)开展农村金融知识宣传普及服务。包括为农户提供金融自助机具使用、网上银行、手机银行、互联网金融等操作培训，提供贷款业务咨询服务。
3、加快农村地区法律创新，有效促进普惠金融发展。
(1)加快农村产权配套改革。长期以来，缺少抵押物一直是“三农”贷款难的瓶颈。盘活农村耕地、宅基地、林地、房屋等农村资产，是解决农民贷款难的根本途径，也是促进农村信用环境、生态环境优化的重要措施。
(2)为民间资本进入金融领域立法。开辟民间资金对农村金融的准入途径。在县域经济中，农村信用社处于小额贷款的垄断地位，导致其服务效率低下，资产质量不高。民间资本的进入对于改进和完善弱势群体金融服务，培育竞争性金融市场将发挥积极作用。建议加快制定《民间借贷管理条例》或《放贷人管理条例》等类似法律，规范各类民间借贷行为和借贷组织，促进民间借贷登记、公证、司法保护平台建设，引导民间资金正确开展小额信贷业务。
4、建立农村普惠金融指标体系。当前，在世界银行、金融包容联盟等国际组织的推动下，普惠金融正逐渐从一个金融发展的框架性理念，上升为一项被国际社会和金融业所认同的金融发展战略。十八届三中全会提出了要发展普惠金融，标志着中国接受了这一概念及战略，目前需要进一步在战略制定、指标体系建设及监测等方面采取实质性行动。
(1)建立普惠金融统计指标体系。当前，中国对县域金融的统计相当欠缺，许多指标未纳入现有的统计体系，数据采集非常困难。在中国要大力发展普惠金融的背景下，应该设计农村普惠金融指标体系。当前，国际通行的普惠金融体系指标有三种，分别是由国际货币基金组织、世界银行及G20集团全球普惠金融合作伙伴设计的，因此，中国可以充分借鉴国际经验，遴选符合中国国情、又兼具国际可比性的金融包容指标，建立中国的农村普惠金融指标体系，为中国研究和推进普惠金融发展提供有力支撑。
(2)建立普惠金融考核评价体系。普惠金融体系的提出，打破了金融为富人服务的传统理念，要求金融机构改变原有的思维模式，转变对传统金融服务的认识，考虑弱势群体的金融需求。由此，金融机构现有的考核体系和评价体系有必要进行改进。在金融机构推进金融服务的时候，应逐步建立起适合广大农村地区的考核评价体系。政府也应通过财政手段给予配合，鼓励金融机构为贫困和低收入人群服务，提高农村地区金融普惠程度。
